2020 年是“十三五”的收官之年，迎接“十四五”的到来，从中央到地方，从政府到企业，都在紧锣密鼓的推进“十四五”规划的编制工作。
作为中国城市战略运营策划开风气的智囊机构，智纲智库（深圳中心）参与了很多城市与区域的发展策划，积累了丰富的理论与实践经验，建立了良好的社会影响力，有很多政府邀请我们去为其“十四五”规划出谋划策，或者想委托我们去编制“十四五”规划。
其实政府层面的“规划”并不是我们的主阵地，之所以会受到这种邀请，究其原因，在与客户交流的过程中，我们发现在不少客户的意识中，策划与规划是难以分清的，或认为策划规划是包含关系，规划包含了策划或者策划包含了规划，或认为策划和规划是差别很大的两码事。因此，笔者尝试辨析一下“战略策划”与“十四五”等五年规划的异同，同时探讨一下策划与规划的关系。
按照百科的解释是“个人或组织制定的比较全面长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和考量，设计未来整套行动的方案。”字面解释：规者，有法度也；划者，戈也，分开之意，合起来就是对事物进行有法度的分开（含界定、分解、分类、分步之意）。因此 “规划”从字面看就有比较强的规范性特征和要求，强调按照特定的标准，形成相应的方案等。一方面是建设规划相关领域，对土地发展和利用的界定，随着商品房小区规划、园区规划、新区规划、城市群规划等广泛使用，“规划”逐渐被老百姓所了解和接受。另一方面是始于计划经济时代的“五年计划”，于 2006 年“十一五”开始，将“五年计划”改为“五年规划”，让“规划”一词的官方味道更加明显，现在也逐渐扩大应用到其他领域。由于规划一词被政府广泛使用，而且政府对于发展、安排相关的“大计划”都会用“规划”，所以让规划二字自带官方属性。目前国家最新的规划体系是以“两个 15 年”的现代强国目标为指引，即“从2020 年到 2035 年，基本实现社会主义现代化；从 2035 年到 2050 年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”结合国家战略目标，根据中共中央、国务院于 2018 年 9 月 20 日发布的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，融合现行的五年规划、城乡规划体系等，《意见》明确提出建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。具体而言，我国规划体系主要由“五级四类”构成（发展规划主要是三级）。“五级”即国家、省、市、县、乡镇，“四类”即发展规划、专项规划、区域规划及空间规划。发展规划：即国民经济和社会发展五年规划纲要，是国家发展意图在规划期内的阶段性部署和安排，是其他各级各类规划的总遵循。如中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要等。专项规划：是指导特定领域发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据。如中长期铁路网规划等。区域规划：是指导特定区域发展和制定相关政策的重要依据。如粤港澳大湾区发展规划纲要。空间规划：以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。如深圳市国土空间总体规划（2020-2035 年）等。在战略目标的指引下，超过五年的规划一般会编制五年期以内的近期建设/工作规划，作为近中期的工作重点，承接和分解五年发展规划的目标要求，五年之后根据情况进行规划修编，形成下一个五年的工作重点，滚动推进。按照百科的解释是“策划是一种策略、筹划、谋划或者计划、打算，它是个人、企业、组织结构为了达到一定的目的，充分调查市场环境及相关联的环境的基础之上，遵循一定的方法或者规则，对未来即将发生的事情进行系统、周密、科学的预测并制订科学的可行性的方案。”【智纲智库深圳战略中心】策划，从字面上讲，“策”最主要的意思是指计谋、谋略，“划”指设计，筹划、谋划。策划侧重于通过创造性思维独辟蹊径地考虑问题，并提出解决方案。相对于政府层面推动和制定的规划体系，策划体系的“市场属性”会更强一些，相对更灵活，关注市场，民间味道会更重，主要针对问题的解决思路，一般没有固定的规制，以解决问题为导向。策划具有科学性与艺术性融合的特征。笔者通过对现有“策划”的梳理，主要包括两大类型：一类是综合性的策划，像以战略性、整体性为代表的战略策划。另一类是专项性的策划，主要针对某一问题进行研判评估，形成解决思路和方案的策划，主要包括投资策划、产品策划、营销策划、运营策划、创意策划等类型，大多属于策略层面，应用也非常广泛。策划和规划，既像一对孪生兄弟，又像一对欢喜冤家，两者经常可以同样去组合运用，譬如既有专项策划，也有专项规划；既有概念规划，也有概念策划等等。作为本文讨论的重点，笔者尝试通过对比的方式，来探讨以十四五为代表的“发展规划”与区域发展“战略策划”的异同点。无论是五年规划为代表的发展规划还是区域发展为代表的战略策划，出发点都是为区域未来发展制定策略，都是需要通过指导形成相应的政府工作文件和公共政策。都是作为指导区域、城市、产业、项目发展的核心纲领，都具有全局性、整体性的顶层设计特征。“五年规划”的编制，国家有相关规定和要求，是各级政府依据上一层级的发展规划，对区域内国民经济和社会发展的方方面面进行全面性考虑，用于指导下一层级的规划，本身有一套相对固定的编写格式和要求，具有规范性、功能性、全面性的特点。“战略策划”的编制，一般没有强制性要求，由各级政府根据区域特征和执政需求来确定是否编制，其作用主要用于为区域发展寻找更加市场化、突破性、非常规的发展思路，一般是需要另行单独委托相关机构进行编制。战略策划可以在“五年规划”的前、中、后各阶段形成指引和补充智纲智库之前有一个“四划”理论，就是说一个区域和项目的科学发展应该是先谋划，后策划，再规划，最后形成计划。战略策划大多还是需要指导和融入政府的相关规划、施政纲领之中，形成党委政府制定公共政策的基础，指导或影响五年规划和政府年度工作报告的编撰。由于策划的灵活性、市场化特征，高价值的策划可以在五年规划的各个阶段发挥不同的作用。在五年规划编制阶段，可以通过区域研判、区域分析、市场调研，形成指导规划编制的重要参考；在五年规划的实施阶段，可以通过战略策划，优化五年规划和年度工作，形成非常有益的决策依据、发展补充。拿教育来打个比方，五年规划有点像在学校里的教学系统，老师统一上课，相对标准化、模块化。战略策划则有点像课外的辅导班，结合学生特点的专项辅导，体现定制化、突破性的特征，让不同层面不同个性的学生能够获得更好更快的成长。
